La Junta de Prevención y Resolución de Disputas en las obras públicas peruanas: de mecanismo complementario a pilar preventivo tras la Ley 32069

(extraída de la ponencia del 24 de noviembre de 2025 en el I Congreso de Arbitraje organizado por el equipo Moot UPC – UPC San Isidro)

1. Una problemática estructural en la ejecución de obras públicas

La ejecución de obras públicas en el Perú ha estado marcada, de manera persistente, por altos niveles de conflictividad contractual. Controversias vinculadas a ampliaciones de plazo, mayores gastos generales, deficiencias del expediente técnico, adicionales de obra o variaciones de metrados han derivado con frecuencia en paralizaciones, sobrecostos significativos y arbitrajes de larga duración.

Este escenario no solo afecta la eficiencia del gasto público, sino que compromete directamente la continuidad de servicios esenciales como educación, salud, transporte o saneamiento. La experiencia demuestra que muchas de estas controversias surgen y se intensifican durante la ejecución contractual, cuando todavía sería posible gestionarlas de forma técnica y oportuna, sin detener la obra.

Sin embargo, el sistema tradicional de solución de controversias ha operado, en la práctica, de manera reactiva. El arbitraje -mecanismo central del régimen de contratación pública y dotado de efectos jurisdiccionales – suele activarse cuando el conflicto ya se encuentra maduro, con posiciones radicalizadas y con la obra frecuentemente paralizada.

Es en este contexto donde cobra especial relevancia la Junta de Prevención de Resolución de Disputas (JPRD), cuyo fortalecimiento normativo mediante la Ley 32069 marca un cambio significativo en la forma en que el Estado peruano concibe la gestión de controversias en obras públicas, y se da un reconocimiento formal en el sistema jurídico interno.

Las JPRD no son una figura reciente, sino que llevan casi cincuenta años de operación en todo el mundo. En Estados Unidos, denominadas Dispute Boards se constituyeron por primera vez para la construcción del túnel Eisenhower en 1975. Igualmente, durante los noventa, el Banco Mundial las incorporó en su Standard Bidding Document Procurement of Works para proyectos de construcción, un documento elaborado para proyectos financiados por la banca multilateral.

De otro lado, Chile fue el país pionero en América Latina en incorporar los denominados “Paneles Técnicos” para la resolución de controversias en contratos públicos de construcción, mediante la Ley 20.410. Esta norma, vigente desde 2013, modificó la Ley de Concesiones de Obras Públicas y habilitó la posibilidad de acudir a un panel técnico como mecanismo de solución de conflictos en diversos contratos.

En el caso del Perú, las JPRD fueron incorporadas como mecanismo de solución de controversias mediante el Decreto Legislativo 1444, su aplicación se circunscribió a los contratos de construcción celebrados con la Administración Pública.

2. La lógica preventiva de la Junta de Resolución de Disputas

La JPRD responde a una premisa fundamental: las controversias en los contratos de obra son inevitables, pero su escalamiento sí es evitable. La experiencia comparada demuestra que la gestión temprana del conflicto reduce de manera significativa la litigiosidad y mejora los resultados de los proyectos de infraestructura.

Inspirada en los modelos FIDIC, la JPRD se configura como un panel de expertos independientes que acompaña la ejecución contractual y emite decisiones técnicas frente a las controversias que surgen entre la entidad y el contratista. Su función principal no es sustituir al arbitraje, sino evitar que este se convierta en la primera respuesta frente al desacuerdo.

Desde esta perspectiva, la JPRD cumple una función esencialmente preventiva y correctiva: intervenir cuando el conflicto aún es manejable, preservar la continuidad del proyecto y proteger el interés público comprometido en la obra.

3. La JPRD bajo la Ley 30225: avances y límites

La incorporación de la JPRD en la Ley 30225 representó, sin duda, un avance importante en el régimen de contratación pública peruano. No obstante, su diseño normativo inicial evidenciaba límites que restringieron su impacto real.

En primer lugar, la obligatoriedad de la JPRD se a contratos de obra, principalmente en función del monto. En segundo lugar, su implementación carecía de reglas suficientemente estandarizadas, lo que dejaba aspectos clave, como su conformación y funcionamiento, sujetos a la autonomía contractual.

Asimismo, las decisiones de la JPRD tenían naturaleza contractual y podían ser cuestionadas vía arbitraje. Aunque ello resultaba coherente con el derecho de acceso a una instancia con efectos jurisdiccionales, la ausencia de reglas claras sobre el impacto de dicha impugnación generaba incentivos para trasladar tempranamente la controversia al arbitraje, desnaturalizando la lógica preventiva del mecanismo

La eficacia de la JPRD dependía excesivamente de la voluntad de las partes y de su grado de madurez contractual. En contextos de baja cultura preventiva, la JPRD podía convertirse en un trámite formal sin incidencia real en la continuidad de la obra.

4. La Ley 32069: un cambio de enfoque normativo

La promulgación de la Ley 32069 introduce un giro relevante en la regulación de la Junta de Prevención de Resolución de Disputas, al enfatizar su carácter obligatorio, ejecutable, profesionalizado y estructural.

4.1 Obligatoriedad y alcance sistémico

El cambio más significativo es la consagración de la obligatoriedad de la JPRD para obras públicas, atendiendo a criterios de monto y complejidad. La JPRD deja de ser una opción contractual para convertirse en un componente esencial del sistema de ejecución de obras.

Este cambio reduce la discrecionalidad en su aplicación y refuerza su función preventiva, alineando la normativa peruana con estándares internacionales de gestión de proyectos de infraestructura.

4.2 Instalación desde el inicio del proyecto

La exigencia de instalar la JPRD desde las primeras etapas de la ejecución contractual constituye otro avance relevante. El acompañamiento temprano permite a los miembros del panel conocer el proyecto, su contexto técnico y sus riesgos, lo que se traduce en decisiones más informadas y oportunas.

Esta presencia continua refuerza el carácter técnico del mecanismo y evita que la JPRD intervenga de manera tardía, cuando el conflicto ya se encuentra escalado.

4.3 Cumplimiento inmediato de las decisiones

La Ley 32069 refuerza el carácter obligatorio de las decisiones de la JPRD, estableciendo su cumplimiento inmediato, aun cuando puedan ser posteriormente cuestionadas en arbitraje. Esta regla resulta clave para garantizar la continuidad de la obra y evitar que la controversia se convierta en una causa de paralización.

Se trata de un equilibrio normativo relevante: se preserva el derecho de las partes a acceder a un mecanismo con efectos jurisdiccionales, pero se protege, al mismo tiempo, el interés público en la ejecución continua de la obra.

4.4 Profesionalización del panel

La reforma introduce lineamientos claros sobre los perfiles, independencia y experiencia de los miembros de la JPRD. La profesionalización del panel eleva el estándar técnico del mecanismo y refuerza su legitimidad, aspecto que la doctrina identifica como condición esencial para su eficacia.

4.5 Relación con el arbitraje

El arbitraje se mantiene como mecanismo de solución definitiva de controversias y conserva sus efectos jurisdiccionales. No obstante, la Ley 32069 redefine su rol dentro del ciclo de vida del contrato, reafirmándolo como un mecanismo con efectos vinculantes.

La JPRD se consolida, así como el espacio natural para la gestión de controversias durante la ejecución, mientras que el arbitraje queda reservado para aquellos supuestos en los que persista el desacuerdo.

5. De mecanismo complementario a pilar preventivo

La comparación entre el régimen de la Ley 30225 y el de la Ley 32069 evidencia un cambio cualitativo. Antes, la JPRD era un mecanismo complementario, dependiente de la voluntad de las partes y con impacto limitado. Hoy, se configura como un pilar preventivo del sistema de obras públicas.

La JPRD pasa de ser facultativa a obligatoria; sus decisiones adquieren eficacia inmediata; su instalación se exige desde el inicio del proyecto; se establecen estándares de profesionalización; y el arbitraje se reubica como instancia excepcional. Este giro normativo refleja una decisión clara del legislador: priorizar la continuidad de las obras y la eficiencia del gasto público.

6. Impacto esperado en la práctica arbitral y la gestión pública

Desde la perspectiva de la práctica arbitral, el fortalecimiento de la JPRD debería traducirse en una reducción del número de arbitrajes vinculados a obras públicas, así como en una redefinición de su contenido. Los arbitrajes que lleguen a esta instancia serán, previsiblemente, más técnicos, focalizados y maduros.

Desde la gestión pública, se espera una disminución de paralizaciones, una mayor eficiencia presupuestal y una mejora en la relación entre el Estado y los contratistas. Todo ello resulta coherente con las recomendaciones de organismos internacionales como la OCDE (2015), que promueven mecanismos de prevención del conflicto en la contratación pública.

7. Reflexión final

La Junta de Prevención de Resolución de Disputas se consolida, tras la Ley 32069, como un instrumento indispensable para elevar el estándar de las obras públicas en el Perú. La reforma no solo corrige vacíos normativos, sino que introduce un cambio de enfoque: pasar de una gestión reactiva del conflicto a una lógica preventiva y técnica.

La experiencia demuestra que no basta con contratos bien diseñados. Se requieren mecanismos que permitan gestionar el desacuerdo sin detener la ejecución de obras esenciales para el desarrollo del país. En ese sentido, la JPRD transmite un mensaje claro: las obras públicas no deben paralizarse por la existencia de controversias contractuales.

El desafío ahora no está en la norma, sino en su implementación. La capacitación de funcionarios, la profesionalización de los paneles y la consolidación de una cultura contractual preventiva serán determinantes para que la JPRD cumpla su promesa. Si ello se logra, la JPRD no será solo un mecanismo más, sino una herramienta clave para garantizar que las obras se ejecuten de manera continua, eficiente y en beneficio del interés público.

Referencias

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